500 座砲停在開封城外，沒有人下令搬進城：北宋末年的公文踢皮球，為何成了送給金兵的大禮？
靖康元年（1126年）十月十七日，金軍二度南下兵臨城下前夕，宋欽宗為了親自視察開封府的守城裝備，出城檢閱守城砲車。然而在演練過程中，因裝備保養不當或操作失誤，其中一輛砲車的木質槓桿當場折斷，掉落的巨石砸死了一名守城士兵。宋欽宗見狀臉色大變，隨即中斷演習並憤而離去。皇帝離開後，這500多輛已經部署在城外的砲車便無人看管。基層軍官詢問這批武器該如何處理，卻引發了北宋朝廷嚴重的官僚推諉：
• 兵部表示：「這要問上級，請去請示樞密院。」
• 樞密院回覆：「我們只負責決策，具體執行請找軍器監。」
• 軍器監則推託：「本部門的主管因為剛剛演習砸死人的意外，已經被撤職了，現在沒有人能負責！」
各部門公文旅行、互相推卸責任，最後這批武器被推給了臨時編組的「京城所」，但依舊沒有人敢下令把這500多輛砲車撤回城內或就地銷毀。
不久後，1126年底金兵大軍第二次南下，壓境包圍開封，直接在城外接收了這500多輛完好無損的砲車。
宋代的「砲」不是火藥時代的火砲，而是利用槓桿原理拋射石塊的投石機，在冷兵器時代是攻城與守城最重要的遠程武器。
大戰在即，常理的判斷很簡單：把砲運進城，架上城牆。可是接下來的日子，沒有任何一座砲動過。問題不出在戰術判斷，出在公文往返的路徑上。每個部門都找得到理由，說運砲不歸自己管。
用宋軍的砲，轟宋軍的城
金兵圍城、攻破開封城防時，用的正是原本留在城外的砲。投石機的物理性能沒有任何改變，改變的只有服務的對象。金人對宋軍的防禦技術並不陌生。
研究宋代財政的學者史樂民（Paul J. Smith）寫道，騎馬的金人與後來的蒙古人，一一掌握了中國的防禦技藝，宋軍的防線一道接一道化為烏有，冶鐵、攻城術甚至火藥的技術，一點一點滲透到草原。許倬雲談到蒙古圍攻襄陽，用回回炮手操作強力的拋射器，「合併中國與伊斯蘭兩種戰具於一役，在軍事史上有其劃時代的意義」。
開封城外的 500 座砲，等於把宋人最成熟的攻城工具，直接送到對手手上。結果眾所周知：金軍騎兵擊潰宋都，一路追擊皇室隊伍，南渡長江直到海上，1127 年國界重劃時，宋朝已經失去整個華北與西北。
分權的設計：每個部門都知道自己不管的是什麼
宋代制度的設計邏輯，是防止任何人手握完整的權力。許倬雲描述地方行政時說：「各級地方官員，都沒有封疆專閫的完整權力。同一級的官員，不是僅有一個首長，或則各有職守（如漕運、提刑、管軍的使職），或則副貳相參（如同知、通判）。」中央同樣如此，財政歸三司，軍事歸樞密院，行政歸中書門下，各管一塊。邊界有多硬，從王安石變法就看得出來。史樂民指出，改革派要推動新政，得打破財政、軍事與行政權力之間的傳統界線，把新設的財政機構直接放在行政部門監督之下，還得繞過掌管軍政的樞密使文彥博等反對者，直接下達命令。變法這種政治大工程，才有本事跨越部門邊界。開封城外的砲車沒有人願意越線，並不令人意外。
宋代並不缺後勤能力
沒有人把砲運進城，也不是因為宋朝缺乏後勤本事。史樂民記錄過宋代的「入中」制度：朝廷為了降低邊防軍隊的糧草運費，招募商人負責供應，再以鹽、香料與茶等專賣品的憑證支付。馬匹與軍隊之間，則靠一圈環繞帝國邊界的驛站網絡串連，驛站按固定間隔為人與牲畜供應食宿，史樂民稱之為長途運輸最好的行政解答。一個能設計出商人自備運輸、以專賣憑證結算的國家，能在綿延數千里的邊界沿線布置驛站，卻搬不動開封城外的 500 座砲。差別不在能力，在於有沒有人受命。長程後勤有明確的主管機關和給付辦法，臨時調度城外的砲，兩者都沒有。
官僚機器的心理：每一句回覆都有「依據」
熊彼得（Joseph Schumpeter）在《資本主義、社會主義與民主》寫過官僚機器的困境：機器很難調和個人的主動性與運作機制，往往給主動性很小的空間，卻給扼殺它的惡意企圖很大的空間。挫折感與無力感由此而生，進而養成一種習慣，專愛尖刻批評別人的努力。
米爾斯（C. Wright Mills）的《社會學的想像》則形容官僚眼裡的世界：「是一個依固定規則處理事實的世界。」
套回開封的故事，兵部、樞密院、軍器監、京城所、駕部的每一句回覆，幾乎都找得到規章依據。沒有哪個官員違法，沒有哪個部門失職，每個承辦人都只是確切地做了一件事：把責任留在自己的邊界之外。
例外狀態：最需要有人破例的時刻
德國法學家施密特（Carl Schmitt）談過主權者的決斷。傳播學者溫斯羅普-楊（Geoffrey Winthrop-Young）如此轉述：一方面，主權者有能力中止資訊的處理流程，在平常規範之外行動；另一方面，人們害怕中止之後會發生什麼，這種恐懼逼著大家繼續照章處理。
開封城外的砲，正卡在兩者之間。
照常規，砲應該各歸各的主管；照例外，該有人破例下令，不管歸誰管，先運進城。
徽宗與欽宗未必知道砲的細節，一套精密的官僚系統，讓最高決策者連該不該破例都無從得知。
拉圖（Bruno Latour）對施密特的批評，倒是替我們指了另一條路：他認為例外狀態不是政治危機的特定時刻才出現，而是處處都在，重點在消除那些看似非得靠「例外之人」出面拯救的情境。
守城備戰本來就是日常業務，若有哪個部門把運砲編進年度的例行事項，就不必等金兵兵臨城下，更不必等皇帝出面。
制度寫得越細，越需要有人負責接縫
這個故事距今將近 900 年，政府機關裡的人讀起來絕對不會感到陌生，在台灣的公務機關，公務員入職最重要的任務不是學會怎樣辦理業務，而是要學會辨識哪些是自己所在單位的業務，遇到似乎是有似乎不是的業務，就要先申請「改分」--把公文改分配到其他單位，希望有哪個菜鳥公務員會傻傻分不清楚就自己承擔辦理了，或者就是各單位之間展開如北宋末年的推諉大戰，希望任務不會落到自己頭上。
跨部門協調的僵局、權責不明的灰色地帶、問題當前卻沒人願意踏出業務框架，這些情形從未至今消失，只是部門名稱與法規依據換了新的版本。
分權制衡沒有錯，讓宋朝 300 年間沒出現唐代那種節度使割據的局面。
然而問題出在劃分的單位越多，雖然可以給的「官職」也會越多，但條文就要寫得更細，如此一來，部門之間的接縫就會越多，每一道接縫都需要指定一個人負責。開封城外的 500 座砲，只差沒有人被指派去管那道接縫。